1.3 項目背景與必要性
1.3.1 項目建設(shè)背景
環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害、公私財產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境破壞已經(jīng)成為當前政府、公眾和全社會關(guān)注的焦點。發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，環(huán)境損害評估制度必須依據(jù)各國面臨的環(huán)境形勢和主要環(huán)境問題，逐步構(gòu)建符合國情的環(huán)境損害評估法律、技術(shù)和資金保障體系。我國在海洋生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源損害評估、林業(yè)資源破壞損失估價、污染場地修復(fù)管理等方面已有一些基礎(chǔ)，但整體上環(huán)境損害評估管理職能散落在不同政府部門，存在環(huán)境公益損害賠償幾乎尚未涉及，環(huán)境私益損害認定和賠償嚴重不足等缺陷。通過資料收集整理、發(fā)放調(diào)查問卷、走訪環(huán)保法庭和政府部門、考察現(xiàn)有相關(guān)評估機構(gòu)和人員座談、開展實際案例評估、參與環(huán)境公益訴訟等方式，分析我國當前環(huán)境污染損害形勢，整理相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境管理機制，梳理現(xiàn)有相關(guān)環(huán)境損害評估機構(gòu)，探索環(huán)境損害評估資金來源。針對我國環(huán)境損害管理面臨的主要問題，基于當前已有的管理與技術(shù)體系，建立規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害評估制度，對于推進中國環(huán)境污染損害鑒定評估與賠償恢復(fù)的實踐工作，探索切實可行的環(huán)境損害定量管理具有重要意義。
黨的十八屆三中全會提出了建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度”的要求，最高法、最高檢、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，司法部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，為規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)準入立下了規(guī)矩。抓住機遇，進入環(huán)境損害司法鑒定領(lǐng)域正當時。因此，本項目應(yīng)運而生，成立環(huán)境損害司法鑒定試驗室，先期開展空氣污染鑒定、水污染鑒定及土壤污染鑒定項目。
1.3.2 項目建設(shè)必要性
近年來，隨著科技的發(fā)展、社會的進步以及人民生活水平的不斷提升，社會各界越來越重視環(huán)境監(jiān)測結(jié)果的準確性和可靠性，社會發(fā)展的各個方面對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的需求也越來越突出，進一步加強對其的研究非常有必要。但是現(xiàn)階段，我國環(huán)境監(jiān)測社會化工作尚處于起步階段，還存很多不足，因此需要進一步加大環(huán)境監(jiān)測的資金投入，采取有效的措施統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測，從而社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
1、政府簡政放權(quán)，促進環(huán)境算害司法鑒定行業(yè)健康發(fā)展
我國以往的環(huán)境影響評價及環(huán)境損害司法鑒定評估工作（以下簡稱“環(huán)評及司法鑒定工作”）多數(shù)基于國家事業(yè)單位。國家事業(yè)單位出臺相應(yīng)標準，由國家事業(yè)單位進行環(huán)評及司法鑒定工作。政府所屬的事業(yè)單位進行鑒定和論證，再由上級主管部門進行審批，自己論證，自己鑒定，自己審批，缺少第三方的公正性，司法審判不公正。
國務(wù)院要求消除行政審批“灰色地帶”，整治“紅頂中介”，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，著力鏟除滋生腐敗的土壤。嚴禁公檢法下屬事業(yè)單位開展盈利性的司法鑒定，公檢法下屬事業(yè)單位開展司法鑒定，相關(guān)司法鑒定由民間組織或第三方承擔(dān)；環(huán)保部已于2015年3月下旬出臺了《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》。根據(jù)該方案，環(huán)保部直屬單位的8家環(huán)評機構(gòu)將率先在2015年12月31日前脫鉤，省級及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤，逾期未脫鉤一律取消環(huán)評資質(zhì)。不允許國家事業(yè)單位做環(huán)境評估工作，使我國的環(huán)評及司法鑒定工作更加親民，更加公平，更加具有實際意義。
省環(huán)保部門改革，采取“監(jiān)測設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構(gòu)移動比對，環(huán)保部門質(zhì)控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”的模式。保留的少數(shù)政府檢測機構(gòu)主要職責(zé)是對社會監(jiān)測數(shù)據(jù)進行考核比對，制定檢測標準。監(jiān)測任務(wù)交由第三方社會檢測機構(gòu)完成，以此解決環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不準確的痼疾。
2、第三方司法鑒定市場處于機遇期，市場需求前景良好
環(huán)評及司法鑒定工作是“海、陸、空”全方位的。環(huán)評及司法鑒定的業(yè)務(wù)范圍包括：環(huán)境損害司法鑒定評估（空氣環(huán)境污染鑒定、水環(huán)境污染鑒定、聲環(huán)境污染鑒定、光環(huán)境污染鑒定、土壤環(huán)境污染鑒定、海洋環(huán)境污染鑒定、生態(tài)環(huán)境污染鑒定）、環(huán)境保護或治理工程項目評估鑒定。
近年來，環(huán)境污染事故頻發(fā)及生態(tài)破壞事故層出不窮，訴訟案件逐年增加，國家專門成立的環(huán)境資源審判法庭已達400多家，需要大量的中介機構(gòu)或第三方承擔(dān)技術(shù)鑒定工作；行政主管部門在執(zhí)法過程中，有時也需要第三方鑒定評估機構(gòu)出具鑒定評估報告；另一方面我國《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》的實施，同樣需要第三方鑒定評估機構(gòu)出具鑒定評估報告。大量的建設(shè)項目也需要環(huán)境評價，國家的評價單位即將被取消，民間組織和機構(gòu)還處于萌芽階段，對于想成立第三方環(huán)評及司法鑒定機構(gòu)的人來說，是一個難得的機遇。
3、項目檢驗檢測市場發(fā)展，促進第三方鑒定機構(gòu)發(fā)展
據(jù)國家認監(jiān)委統(tǒng)計和預(yù)計，2013年檢驗檢測市場規(guī)模為1678億元、2014年為2105億元、2015年為2574億元。從上述數(shù)字看出，檢驗市場規(guī)模一直在發(fā)展。但是在千億規(guī)模的檢驗檢測市場中，70%-80%的檢驗檢測認證機構(gòu)擁有政府背景，其資源配置主導(dǎo)權(quán)在政府手里。雖然也出現(xiàn)了一些民營企業(yè)和外資檢測的機構(gòu)，但是檢測行業(yè)的大蛋糕基本被政府主導(dǎo)的檢測機構(gòu)控制，非國有檢測機構(gòu)所占份額約為10%。檢測體系將走向市場，對其進行股份制改造、組建集團，引入資本以及第三方檢測機構(gòu)。這也意味著，檢測行業(yè)由國有機構(gòu)壟斷的局面有望改變，第三方檢測市場或?qū)⒂瓉碇卮髾C會。而對于環(huán)境污染鑒定檢測來說，面臨著上面同樣的問題。鑒定機構(gòu)大多是政府機構(gòu)和事業(yè)單位，在環(huán)境損害鑒定評估時都是自我檢測，自我鑒定，缺乏公正性和相應(yīng)的監(jiān)督機制。
4、環(huán)境損害司法機構(gòu)鑒定處于空白期，需求本項目的建設(shè)
當前，經(jīng)司法行政機關(guān)登記的從事環(huán)境損害司法鑒定的機構(gòu)僅有50余家（包括具有其他鑒定事項的鑒定機構(gòu)），從事環(huán)境損害司法鑒定的機構(gòu)最多的三個省份云南、遼寧、山西分別為9家、7家、6家，省內(nèi)目前沒有環(huán)境損害鑒定機構(gòu)。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)委員會的意見，在2017年6月前重新登記審批環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，每省批準2-3家鑒定機構(gòu)。另一方面，承擔(dān)環(huán)境損害司法鑒定的機構(gòu)和人員主要來自兩個方面：從事環(huán)境監(jiān)測（檢測）的單位及高校研究所的教學(xué)和研究人員和來自司法鑒定行業(yè)的單位和人員，技術(shù)人員緊缺，也急需培訓(xùn)更多的鑒定人員。
5、本項目建設(shè)是應(yīng)對當前環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要
當前，我國面臨的環(huán)境形勢依然十分嚴峻。隨著我國進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，發(fā)達國家二三百年出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國已集中顯現(xiàn)，環(huán)境保護工作正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。而我國法律在環(huán)境責(zé)任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制的缺失，在一定程度上影響了污染者負擔(dān)原則的有效落實，與我國面臨的環(huán)境形勢及其對環(huán)境保護工作的要求很不適應(yīng)。開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作，全面追究污染者的環(huán)境責(zé)任，是切實落實污染者負擔(dān)原則、有效應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要。
第二章 市場分析
2.1 我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)發(fā)展
近年來，我國環(huán)境監(jiān)測工作處于快速發(fā)展階段，環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)處于在大規(guī)模建設(shè)階段，覆蓋面也將不斷擴大。尤其是進入“十三五”時期，國內(nèi)環(huán)保市場呈現(xiàn)出前所未有的高速發(fā)展趨勢，環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個分支，也有近千億元的市場潛力。
環(huán)境監(jiān)測是通過對環(huán)境污染物的分析和監(jiān)測，定性或定量描述出環(huán)境質(zhì)量的狀態(tài)。通常環(huán)境監(jiān)測有兩種分類，分別為按照監(jiān)測對象分類與按照監(jiān)測目的分類。環(huán)境監(jiān)測方法主要是在現(xiàn)代分析化學(xué)的測試技術(shù)和測試手段基礎(chǔ)上發(fā)展起來。隨著生物技術(shù)、遙感技術(shù)、地理信息技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的引物，環(huán)境監(jiān)測方法種類繁瑣日漸完善。
環(huán)境監(jiān)測是了解、掌握、評估、預(yù)測環(huán)境質(zhì)量狀況的基本手段，是環(huán)境信息的主要來源。沒有技術(shù)先進、科學(xué)、有效的環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境質(zhì)量的好壞就無從評價；而包括監(jiān)測組織機構(gòu)體制、監(jiān)測模式、監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、監(jiān)測信息資料應(yīng)用和監(jiān)測管理制度在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測機制，則是規(guī)范和組織環(huán)境監(jiān)測有效進行、可持續(xù)發(fā)展的基本保障。
我國自上世紀50年代初就開始環(huán)境監(jiān)測的萌芽，而專門的環(huán)境保護監(jiān)測工作，即使僅從1971年周總理指示進行比較系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查、測定算起，至今也已有40多年的歷史。迄今，我國已經(jīng)頒布并制定了一系列環(huán)境監(jiān)測管理辦法，基本建立覆蓋全國的大氣、水、土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)快速發(fā)展時期到來。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，首次明確環(huán)境監(jiān)測的終極目標，強調(diào)水、土、氣、輻射、噪音各領(lǐng)域做到陸海統(tǒng)籌、天地一體，整合統(tǒng)一到全國一個生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，進一步建立健全環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，積極培育環(huán)境監(jiān)測市場，最終實現(xiàn)智慧環(huán)保運營。
我國環(huán)境監(jiān)測工作處于快速發(fā)展階段，環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)還在大規(guī)模建設(shè)階段，覆蓋面也將繼續(xù)擴大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國從事環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)的企業(yè)共有約200家，大部分企業(yè)從事廢氣、廢水、環(huán)境空氣、地表水等在線自動監(jiān)測系統(tǒng)的研制、生產(chǎn)、安裝、運營（含集成商）。其中，約有120家企業(yè)生產(chǎn)廢氣在線監(jiān)測系統(tǒng)，約有80家企業(yè)生產(chǎn)廢水在線監(jiān)測系統(tǒng)。環(huán)境監(jiān)測儀器行業(yè)的銷售收入逐年增加，由2005年的15.84億元上升為2014年的196.44億元。
目前，我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)市場集中度較高。由于環(huán)境監(jiān)測技術(shù)門檻偏高，目前國內(nèi)從事環(huán)境監(jiān)測的企業(yè)僅有兩百多家，高端分析儀器主要被德國西門子等外資企業(yè)占領(lǐng)，內(nèi)資企業(yè)主要參與中低端分析儀器市場。2014年我國環(huán)境監(jiān)測行業(yè)排名前十位的企業(yè)銷售收入為37.7億元，占市場總體銷售收入的61.8%，這一比例在近五年來一直保持在60%左右，領(lǐng)先企業(yè)格局已基本形成，公司兼并收購成為擴張市場份額的主要手段。
環(huán)保行業(yè)受政策、法規(guī)及監(jiān)管的驅(qū)動，在環(huán)境訴求加強的情況下，尤其是進入“十三五”時期，國內(nèi)環(huán)保市場已呈現(xiàn)出前所未有的高速發(fā)展趨勢。環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一個分支，也有近千億元的市場潛力。環(huán)境監(jiān)測產(chǎn)業(yè)鏈主要分為上游硬件、軟件、檢測試劑；中游監(jiān)測儀器、監(jiān)測系統(tǒng)以及下游儀器維護、設(shè)備運營。而隨著有關(guān)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化政策的出臺，環(huán)境監(jiān)測市場將逐步向社會開放，行業(yè)公司將由監(jiān)測設(shè)備銷售向提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)轉(zhuǎn)型。
環(huán)境監(jiān)測是治理環(huán)境污染、衡量環(huán)境質(zhì)量、檢驗治理效果的基礎(chǔ)。未來，隨著國家對污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量要求的提升、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的加強，海陸空一體化監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)、第三方運營的引入，“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境”業(yè)務(wù)的開展，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)具有廣闊的市場需求空間。預(yù)期在“十三五”期間，行業(yè)保持25%的增速，到2020年，環(huán)境監(jiān)測行業(yè)的市場規(guī)模將達到740億元，每年新增的市場規(guī)模為90億元。
2.2 環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)分析
環(huán)境損害評估制度是現(xiàn)代社會認識到僅靠對環(huán)境污染行為進行處罰無法彌補環(huán)境污染造成的實際損害，而衍生出來的一套完備的資源環(huán)境損害救濟體系，目前已經(jīng)成為遏制環(huán)境污染行為和實現(xiàn)環(huán)境公平正義的一條重要途徑。國際上環(huán)境損害評估興起于環(huán)境公私權(quán)益保障意識的提高，發(fā)達國家在健全環(huán)境損害評估制度的過程中先后經(jīng)歷了從最初的無人問津和阻力重重，到民怨四起和立法風(fēng)暴，到艱難探索和逐步完善，再到社會認同和回歸理性的演變過程；實現(xiàn)了從被動應(yīng)對和有限賠償，到有效遏制和足額賠償，再到預(yù)防為主和恢復(fù)導(dǎo)向的階段性轉(zhuǎn)變。
經(jīng)過30多年經(jīng)濟高速發(fā)展，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，已經(jīng)到了資源環(huán)境承受能力和社會經(jīng)濟發(fā)展矛盾凸顯的關(guān)鍵時期。長期以來，中國的環(huán)境監(jiān)管一直滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展和民眾的環(huán)境權(quán)益訴求，尤其是近年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在全國的普遍加速，導(dǎo)致環(huán)境污染侵害公私權(quán)益的事件頻繁發(fā)生，人民日益增長的良好環(huán)境需求與社會經(jīng)濟發(fā)展階段的不匹配會長期存在并可能以多元化的形式集中暴發(fā)，很有可能形成我國在未來20~30年的主要社會矛盾之一。嚴峻的環(huán)境形勢主要源于當前社會經(jīng)濟活動不當，每一個環(huán)境損害案例都可以看作我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾凸顯與初步融合的鮮活實例。當前國內(nèi)環(huán)境損害案例頻發(fā)主要限于環(huán)境管理與監(jiān)督不力、環(huán)境管理尚未前置到社會經(jīng)濟決策當中、環(huán)境監(jiān)管能力不足和環(huán)境技術(shù)手段滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展。而環(huán)境損害評估制度興于環(huán)境權(quán)益與意識提高，目前開展的案例評估都源于中央與地方政府環(huán)境權(quán)益意識的提高和環(huán)境價值的認同?；谖覈斍碍h(huán)境損害賠償和恢復(fù)的實際需求，嘗試分析制度構(gòu)建的關(guān)鍵要素，確定制度的層級設(shè)計、戰(zhàn)略步驟和近期重點關(guān)注領(lǐng)域等問題，對于探索我國環(huán)境損害評估制度建設(shè)的具體途徑，實現(xiàn)社會主義環(huán)保新道路和建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。
2.2.1 國外環(huán)境損害鑒定發(fā)展分析
由于環(huán)境損害外延和范圍寬廣，過程和機制復(fù)雜，損害表現(xiàn)形式多樣，探尋有效應(yīng)對途徑十分困難，發(fā)達國家在應(yīng)對環(huán)境污染損害時都采取了針對某些重點關(guān)注的損害類型開展有針對性的立法、機制、技術(shù)和資金保障等逐步完善的策略。無論是美國的自然資源損害評估（NRDA）、日本的污染公害應(yīng)對還是歐盟的環(huán)境責(zé)任指令（ELD），基本都經(jīng)歷了通過嚴格立法明確各方權(quán)責(zé)、在實踐中摸索運作機制、逐步構(gòu)建和完善技術(shù)規(guī)范、探索協(xié)作溝通的最佳解決途徑4個階段，建立起以污染修復(fù)和生態(tài)恢復(fù)為導(dǎo)向，以嚴謹?shù)姆稍V訟過程為基礎(chǔ)的高效運行體系。如美國的NRDA實踐活動以恢復(fù)受損環(huán)境功能和服務(wù)為導(dǎo)向，確定為向公眾補償受損資源環(huán)境所需的環(huán)境恢復(fù)活動類型和規(guī)模，受損環(huán)境恢復(fù)貫穿在整個NRDA過程中。NRDA要求提出的恢復(fù)措施直接針對污染造成的環(huán)境損害且污染造成的損害與恢復(fù)帶來的效益完全等價。NRDA活動以嚴謹?shù)姆稍V訟過程為基礎(chǔ)，資源環(huán)境受托方必須提出判定特定污染物排放與主張的資源環(huán)境損害存在因果關(guān)系的證據(jù)，因此NRDA要具備靈活且全面的策略。NRDA相關(guān)方具有共同愿景和充分溝通協(xié)調(diào)是成功的必備要素。
2.2.2 國內(nèi)現(xiàn)狀及問題分析
我國當前的環(huán)境損害評估制度還不健全。在法律法規(guī)方面缺少清晰明確的環(huán)境責(zé)任及追究機制，大多數(shù)立法表現(xiàn)為原則性規(guī)定多、可操作性差，不涉及生態(tài)環(huán)境本身損害等問題。資源環(huán)境管理職能分散在環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、海洋、海事、水利等部門。這種以資源板塊和利益分配為格局的管理體制很難協(xié)調(diào)解決由于環(huán)境污染導(dǎo)致的健康、財產(chǎn)和資源環(huán)境損害這一綜合性問題。目前國內(nèi)已經(jīng)出臺的相關(guān)技術(shù)規(guī)范僅針對海洋、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等某一問題的分散零碎的技術(shù)導(dǎo)則，存在評估范圍不清、可操作性差等問題。在資金保障方面，除了航運、海洋等與國際接軌的行業(yè)已有少數(shù)賠償基金外，環(huán)境責(zé)任險的推動較緩慢且保險賠償限制在部分私益損害范圍。
1、管理體系
在法律層面，關(guān)于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的立法主要由民事法律以及環(huán)境保護的基本法與單行法加以規(guī)制。其中，民事法律將環(huán)境污染損害責(zé)任視為特殊侵權(quán)責(zé)任，規(guī)定了無過錯歸責(zé)原則、舉證責(zé)任倒置的證明規(guī)則以及環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式。環(huán)境保護專門法律則從各環(huán)境要素的保護出發(fā)規(guī)定了國家環(huán)保部門對環(huán)境違法行為以及環(huán)境污染損害賠償糾紛的處置處理。以上內(nèi)容主要體現(xiàn)在《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》以及《放射性污染防治法》等法律中。2011年環(huán)境保護部發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，2016年印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》、《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，提出要推動環(huán)境責(zé)任、環(huán)境污染損害賠償?shù)牧⒎üぷ?，健全相關(guān)工作機制。農(nóng)業(yè)部、海洋部、林業(yè)部以及環(huán)保部也分別頒布了一些環(huán)境損害評估方面的技術(shù)規(guī)范。國內(nèi)在農(nóng)田污染致財產(chǎn)損害、漁業(yè)污染致財產(chǎn)損害、海洋環(huán)境污染致財產(chǎn)和生態(tài)破壞、林業(yè)用地破壞致財產(chǎn)和生態(tài)破壞、室內(nèi)環(huán)境污染至健康損害、噪聲污染至健康損害、突發(fā)環(huán)境事件（水污染事件、血鉛超標事件）、污染場地至環(huán)境損害（土壤和地下水資源）已有初步的研究和實踐。圍繞這些活動，環(huán)境損害評估管理主要涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境污染損害鑒定、養(yǎng)殖和野生漁業(yè)環(huán)境污染損失鑒定、海洋生態(tài)環(huán)境損害鑒定、室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量檢測、林業(yè)環(huán)境破壞鑒定評估、危險廢物認定等。
目前，環(huán)境損害評估尚未形成一個清晰合理的部門間協(xié)作機制，這些職能主要分散在農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保等資源部門，有些已經(jīng)納入到司法鑒定管理體系，如漁業(yè)財產(chǎn)損失主要由漁業(yè)部門負責(zé)進行評估、農(nóng)田污染的財產(chǎn)損失主要由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)評估，室內(nèi)污染導(dǎo)致的影響主要由環(huán)保部門和住建部門來管理。目前全國有97家開展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定的機構(gòu)，分為甲、乙、丙三級，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局對調(diào)查鑒定機構(gòu)行使行政管理權(quán)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)考核由中國水產(chǎn)科學(xué)研究院資源與環(huán)境研究中心承擔(dān)。國家海洋局和農(nóng)業(yè)部對海洋生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)環(huán)境污染損害鑒定評估進行監(jiān)管，但目前來看全國這兩類的損害評估都僅有少數(shù)評估機構(gòu)，且不將此項工作作為機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。室內(nèi)環(huán)境污染鑒定的管理涉及住建、環(huán)保兩個政府部門，污染評估的業(yè)務(wù)主要是環(huán)境私益訴求，已經(jīng)較成熟地融入到司法鑒定體系中的微量物證類。從2007年起，環(huán)境保護部逐步開展環(huán)境污染損害評估與賠償機制的研究和試點工作，嘗試構(gòu)建制度框架、技術(shù)規(guī)范、實際案例和能力建設(shè)。2013年最高人民法院和最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋（法釋[2013]15號）》發(fā)布后，環(huán)境保護部牽頭開展針對環(huán)境污染損害評估，相關(guān)機構(gòu)及從業(yè)類別進行規(guī)范化的需求日顯突出。
如果將環(huán)境損害評估的具體業(yè)務(wù)內(nèi)容概括為現(xiàn)場取證工作（現(xiàn)場勘察、采樣、觀測、走訪、座談、問卷等）、檢測工作（環(huán)境介質(zhì)及受體理化性質(zhì)、有機、無機等污染物質(zhì)含量檢測分析等）、專業(yè)分析判斷（通過實驗、模擬、計算以及其他專業(yè)技術(shù)手段和專家技能完成污染來源、因果關(guān)系、環(huán)境受體、損害量化、損失估算等工作）這3個方面，國內(nèi)現(xiàn)有的環(huán)境損害評估實踐大部分局限在前兩塊內(nèi)容。即主要能夠鑒別是否存在污染以及污染物質(zhì)的含量分析，并與相關(guān)背景值、基準值或標準值進行比較判別是否存在潛在的風(fēng)險或損害。對于環(huán)境損害認定至關(guān)重要的因果關(guān)系判定和損害量化方面較為欠缺，能夠評估生態(tài)環(huán)境本身損害的評估機構(gòu)基本處于缺失狀態(tài)。其根本原因是環(huán)境污染損害責(zé)任體系不健全，對應(yīng)的評估技術(shù)方法缺乏，環(huán)境監(jiān)管責(zé)任不清，損害訴求的主體不明確，造成在立法、司法、行政執(zhí)法以及損害求償?shù)膶嵺`過程中，環(huán)境權(quán)益難以保障。
2、評估機構(gòu)
在相關(guān)專業(yè)機構(gòu)建設(shè)方面，2010年環(huán)境保護部在環(huán)境規(guī)劃院成立的環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心，已開展了數(shù)起典型的重大環(huán)境污染案件的損失鑒定評估工作，鑒定意見已被各級政府部門、法院和公安機關(guān)采信，用于事件定級、損害賠償、污染修復(fù)和刑事案件立案及審判的依據(jù)。2011年，江蘇、、河南、河北、重慶、湖南等省市成立相應(yīng)試點評估機構(gòu)；江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會在2004年成為最高人民法院認可的環(huán)境司法鑒定機構(gòu)，至今已在100多起相關(guān)案例的訴訟中起到鑒定評估機構(gòu)作用。其他環(huán)境司法鑒定部門，如農(nóng)業(yè)部在2005年經(jīng)最高人民法院認可、國家司法部批準，成立了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全司法鑒定中心。2006年國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心成立了司法鑒定所，開展海洋環(huán)境污染和生態(tài)損害的技術(shù)鑒定和損害評估。漁業(yè)環(huán)境污染鑒定評估方面，全國有97家開展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定資格的單位。單位分為甲乙丙三級，分別對應(yīng)國家級、省級、地市級。另外，為應(yīng)對頻繁暴發(fā)的環(huán)境污染案件，貴陽、無錫、青島、昆明、武漢、沈陽、大連、石家莊、聊城、南京、常州等地先后設(shè)立了環(huán)保法庭。
司法鑒定在我國特有的權(quán)威性獲得了各方的密切關(guān)注，環(huán)境損害司法鑒定體系的構(gòu)建一直是各方討論的熱點問題。這里也對環(huán)境司法鑒定進行分析。環(huán)境污染案在發(fā)生類別上涉及企業(yè)非法排污案、安全生產(chǎn)事件污染案、交通運輸事故污染案、室內(nèi)環(huán)境污染、噪聲/輻射/震動污染案等，這些案件會涉及妨礙、健康、財產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境損害，在損害的表現(xiàn)形式和承災(zāi)受體上也呈現(xiàn)出多樣性，導(dǎo)致很難建立統(tǒng)一的環(huán)境損害評估從業(yè)分類體系和準入條件。同時由于環(huán)境損害發(fā)生后侵權(quán)責(zé)任規(guī)定不夠具體明確，哪些損害分別要承擔(dān)民事賠償、行政處罰和刑事責(zé)任沒有明確的法律規(guī)定。各類損害可行的救濟途徑也多種多樣，采取司法、行政救濟或協(xié)商解決所需要提供的證據(jù)內(nèi)容和鑒定資質(zhì)有明顯差異。再加上鑒定技術(shù)缺陷和鑒定成本過高，導(dǎo)致鑒定資質(zhì)管理和司法鑒定的分類及準入條件制定變得極其復(fù)雜困難。國內(nèi)由省級司法部門頒發(fā)的環(huán)境污染損害評估司法鑒定資質(zhì)在形式上主要包括微量物證（室內(nèi)環(huán)境檢測、有毒有害物質(zhì)鑒定、海洋環(huán)境污染鑒定等）和生態(tài)環(huán)境損害（第四類）兩大類。在司法實踐中，微量物證的訴訟案例較多，在環(huán)境污染至健康危害、財產(chǎn)損失的鑒定中發(fā)揮了一定的作用。但微量物證類型的資質(zhì)管理對于解決環(huán)境污染至健康和財產(chǎn)損害認定的訴訟實踐中存在僅對有毒有害物質(zhì)認定和環(huán)境暴露濃度發(fā)揮效力，對于由污染導(dǎo)致的傳統(tǒng)損害因果關(guān)系判定、損害量化、損失計算方面效力不足。具備相應(yīng)資質(zhì)的機構(gòu)在處理除污染物質(zhì)檢測外的后續(xù)工作存在軟硬件能力不足、實際經(jīng)驗匱乏、技術(shù)規(guī)范缺失等問題。
生態(tài)環(huán)境損害作為第四類司法鑒定類別的資質(zhì)頒發(fā)在個別省份已有實踐摸索，如福建、重慶、云南等地司法廳頒發(fā)給當?shù)丨h(huán)境污染損害鑒定評估機構(gòu)的針對環(huán)境損害鑒定評估、污染修復(fù)與生態(tài)恢復(fù)方面的資質(zhì)。但目前資質(zhì)管理存在鑒定評估對象不明確、鑒定評估范圍不清晰、鑒定評估分類體系不健全、資質(zhì)管理法規(guī)技術(shù)依據(jù)不足等問題。導(dǎo)致當前資質(zhì)發(fā)放的格式內(nèi)容不統(tǒng)一，法院實際采信和判決案例匱乏，資源環(huán)境價值難以得到充分體現(xiàn)?？偟膩砜矗斍碍h(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，司法鑒定意見公信力受到質(zhì)疑，沒有實現(xiàn)社會化所追求的鑒定結(jié)論客觀公正的理想預(yù)期，而且對民事審判執(zhí)行工作帶了一些負面影響。重復(fù)鑒定、多頭鑒定仍然存在，導(dǎo)致法院審判中證據(jù)采信面臨困難。環(huán)境損害司法鑒定如何在司法實踐中避免這些問題需要從機構(gòu)質(zhì)量、布局、數(shù)量上綜合考慮。
2.3 環(huán)境污染損害鑒定評估制度的運行機制
在污染損害鑒定評估制度構(gòu)建的路線圖中，始終以機制建設(shè)為主線，以機制建設(shè)促進能力建設(shè)，以機制設(shè)計推進立法進程。運行機制包括信息機制、評價機制、資金機制、協(xié)調(diào)機制、后評估機制和聯(lián)動機制。
2.3.1 信息機制
信息機制是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，包括技術(shù)信息、市場信息、案例信息的整理與貯備，重點在于了解市場上通行的污染修復(fù)技術(shù)、修復(fù)成本、修復(fù)程序等，為污染損害鑒定提供基礎(chǔ)依據(jù)。
2.3.2 評價機制
評價機制包括污染等級的確定，損害程度評價等。
2.3.3 資金機制
資金是鑒定中最敏感的問題，為保證資金問題解決得公平、合理，應(yīng)將與資金有關(guān)的修復(fù)成本、資金來源、資金配置等問題在處理過程中盡量做到公開、透明，并盡可能地讓相關(guān)利益方廣泛參與決策過程。監(jiān)察機構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)案源；案源發(fā)現(xiàn)后，監(jiān)察總隊與環(huán)境損害評估技術(shù)部門同赴現(xiàn)場調(diào)查情況；損害評估部門與環(huán)評部門共同負責(zé)評價污染等級；損害評估部門協(xié)同相關(guān)技術(shù)專家負責(zé)篩選修復(fù)技術(shù)；環(huán)境損害評估技術(shù)人員負責(zé)市場調(diào)研，估算修復(fù)成本；損害鑒定評估部門提出資金來源與分配方案；工程實施，進行修復(fù)和補救；將鑒定報告交給司法部門和保險部門，確定責(zé)任主體，進行賠償；污染場地修復(fù)評估和跟蹤監(jiān)測。
2.3.4 協(xié)調(diào)機制
協(xié)調(diào)問題是污染損害鑒定評估中的難點。因此，損害評估部門一定要具備法律資質(zhì)，其做出的損害鑒定報告具有權(quán)威性，為司法鑒定、保險理賠提供證據(jù)。當多個部門對鑒定意見出現(xiàn)分歧時，應(yīng)有一個爭端解決方案，以損害評估部門為主導(dǎo)處理爭端。
2.3.5 后評估機制
污染修復(fù)后，還要對修復(fù)效果以及對周圍環(huán)境和居民的影響進行后評估。
2.3.6 聯(lián)動機制
聯(lián)動機制將以上5項機制連接在一起，形成環(huán)環(huán)相扣的運行體系，重點解決當前污染損害鑒定評估的滯后性、不確定性等問題。
2.4 環(huán)境污染損害鑒定評估的技術(shù)路線和實施步驟
2.4.1 技術(shù)路線
目前，由于缺乏具有可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范，環(huán)境污染案件在審理時存在許多技術(shù)難題需要解決。開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作，研究建立環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范，盡早制定《環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)導(dǎo)則》，指導(dǎo)環(huán)境污染損害鑒定評估工作，為司法機關(guān)審理環(huán)境污染案件提供專業(yè)技術(shù)支持。環(huán)境污染損害定量化評估是件復(fù)雜又困難的工作，是個系統(tǒng)工程。所先是查清污染源，監(jiān)測排放污染物種類及其排放量；接著是對所體的污染，即環(huán)境﹙包括空氣、水體、土壤和生物等及其區(qū)域功能﹚污染導(dǎo)致的損害范圍和程度。核心的問題是測算環(huán)境污染損害的數(shù)額﹙貨幣化﹚。直接估算資源環(huán)境的價值是困難的，特別是其無型資產(chǎn)價值，因此，往往借鑒污染修復(fù)﹙治理﹚費用倍增間接計算，還可通過生態(tài)恢復(fù)費用納入環(huán)境成本，也可兩者結(jié)合進行合理計算。要制定環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)導(dǎo)則，組建鑒定評估專業(yè)隊伍，健全工作機制，為環(huán)境污染損害賠償與修復(fù)機制的建立奠定基礎(chǔ)。
2.4.2 環(huán)境污染損害鑒定評估的實施步驟
積極開展試點。環(huán)境保護部已在五省一市環(huán)境保護部門開展試點工作。試點單位根據(jù)本轄區(qū)實際，從高起點上統(tǒng)籌規(guī)劃，力爭在地方立法、制度建設(shè)與管理模式上有所突破和創(chuàng)新。依托環(huán)境保護科研技術(shù)單位業(yè)務(wù)優(yōu)勢組建專業(yè)隊伍，確保有理論與實際工作經(jīng)驗的科研人員專職從事環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作，建立地方環(huán)境污染損害鑒定評估專家?guī)?，盡快形成環(huán)境污染損害鑒定評估能力。要重視案例評估，試點單位在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境污染事件過程中，要及時啟動環(huán)境污染損害鑒定評估工作。建立環(huán)境污染事件案例庫，開展環(huán)境污染場地修復(fù)調(diào)查，運用環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法開展實例驗算，重點對環(huán)境污染導(dǎo)致的資源環(huán)境損害進行評估測算。
制定技術(shù)規(guī)范。研究制定環(huán)境污染損害范圍認定與損害鑒定評估、污染修復(fù)與生態(tài)恢復(fù)、后評估與監(jiān)測等方面的技術(shù)規(guī)范與標準，逐步形成覆蓋水污染、大氣污染、噪聲污染、土壤污染、放射性污染、生態(tài)破壞等多個領(lǐng)域的污染損害鑒定評估方法。建立一套完整的環(huán)境污染損害鑒定評估與環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)體系，同時加快環(huán)境損害修復(fù)技術(shù)的研究，為科學(xué)化、定量化評估環(huán)境污染損害奠定技術(shù)基礎(chǔ)。近期以嚴重危害公眾環(huán)境安全的水污染事故和重金屬污染事故為突破口，開展重點領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范的研究制定工作。
2.5 環(huán)境污染損害鑒定保障措施
2.5.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)
環(huán)境保護部門要高度重視、精心組織、周密安排，切實加強環(huán)境污染損害鑒定評估管理制度建設(shè)，主動與立法、司法等有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，積極有序地推進工作開展。
2.5.2 強化能力建設(shè)
各級環(huán)境保護部門，尤其是試點單位，要在人員編制、工作經(jīng)費和研究課題安排、人員培訓(xùn)與鑒定評估設(shè)備等方面給予必要的支持和傾斜，確保前期科研和鑒定評估工作的順利開展，盡快形成鑒定評估能力并不斷提高鑒定評估水平。加強技術(shù)儲備，充分利用國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，不斷拓展研究領(lǐng)域，逐步向污染修復(fù)及生態(tài)恢復(fù)等領(lǐng)域縱深推進。開發(fā)環(huán)境污染損害鑒定評估信息管理系統(tǒng)，建立環(huán)境污染損害鑒定評估工作網(wǎng)絡(luò)體系。
2.5.3 加強培訓(xùn)宣傳
要及時匯總研究成果，組織編寫培訓(xùn)教材，結(jié)合案例試點評估，采取多種教學(xué)手段，對管理和技術(shù)人員開展專題培訓(xùn)。要注重宣傳，普及專業(yè)知識，推廣成功經(jīng)驗，調(diào)動各方面的積極性，共同做好環(huán)境污染損害鑒定評估工作。
2.6 環(huán)境損害鑒定市場前景
2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》。《方案》提出，2015年至2017年，選擇部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
《方案》提出，到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
《方案》明確，其適用范圍包括因污染環(huán)境、破壞生態(tài)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害。涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，分別適用《侵權(quán)責(zé)任法》和《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)法律規(guī)定，不適用于此《方案》。
《方案》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃髻r權(quán)人、解決途徑、相關(guān)技術(shù)、資金管理等主要內(nèi)容，并要求試點省級人民政府制定實施意見。其中，確定經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府為賠償權(quán)利人；創(chuàng)設(shè)磋商賠償機制，促使責(zé)任人及時開展修復(fù)和賠償；試行多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和企業(yè)經(jīng)營發(fā)展。
在保障措施方面，試點工作所需經(jīng)費由同級財政予以安排。發(fā)展改革、科技、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門在安排土壤、地下水、森林調(diào)查與修復(fù)等相關(guān)項目時，對試點地方優(yōu)先考慮、予以傾斜，提供政策和資金支持。
下一步，環(huán)保部將聯(lián)合最高人民法院、科技部、司法部等有關(guān)部門，通過加強能力建設(shè)、完善技術(shù)體系、規(guī)范鑒定評估程序、推進納入統(tǒng)一司法鑒定管理等工作，提高環(huán)境損害鑒定評估能力水平，為行政、司法提供更好的技術(shù)支撐。
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